Die Landesregierung hat für das Entlastungsverfahren zu dem Beitrag folgende Stellungnahme abgegeben (Drucksache 18/3200 S. 18):

"Zu Ziffer 3 a):
Die beanstandeten Fälle wurden überprüft. Eine Rücknahme der noch andauernden Beurlaubungen ist nicht angezeigt.

Zu Ziffer 3 b):
Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze für die Prüfung und Bewilligung von Sonderurlaub wurden und werden beachtet.
Nach § 32 der Urlaubsverordnung Rheinland-Pfalz (UrIVO) kann Urlaub unter Wegfall der Dienstbezüge gewährt werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt und dienstliche Gründe nicht entgegenstehen. Mit zunehmender Dauer der Beurlaubung steigt grundsätzlich das öffentliche Interesse an der vollen Dienstleistung. Umso höhere Anforderungen sind dann an die Gewichtigkeit und Schutzwürdigkeit des Beurlaubungsgrundes zu stellen. Allerdings verbietet sich eine pauschale, schematische Anwendung einer bestimmten Beurlaubungshöchstgrenze, ab der grundsätzlich dienstliche Gründe einer Beurlaubung entgegenstehen würden.
Eine solche wird auch von der Rechtsprechung keineswegs aufgestellt. Der Rechnungshof verkennt weiterhin den Aussagegehalt der von ihm zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung. In den Beschlüssen vom 8. Juni 1978-1 WB 86/78 und 14. November 1995- 1 WB 101/94 des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ging es um konkrete Einzelfälle mit besonderen Charakteristika. Die dortigen Ausführungen lassen sich nicht ohne weiteres pauschal auf andere Sachverhalte übertragen oder gar verallgemeinern. In den gerichtlich entschiedenen Fällen ging es jeweils um Beurlaubungen aus ausschließlich persönlichen Gründen. Diese Konstellation ist mit den im Prüfbericht betrachteten Beurlaubungen nicht vergleichbar. Dies gilt umso mehr, als sich der Prüfungsgegenstand, der den Entscheidungen des BVerwG jeweils zugrunde liegt, diametral von demjenigen des Prüfberichts des Rechnungshofs unterscheidet. In den vom BVerwG entschiedenen Fällen ging es angesichts eines begehrten (und nicht gewährten) Urlaubs um die Frage, ob ein Anspruch des Beamten auf Gewährung einer Beurlaubung besteht, in der Prüfung des Rechnungshofs hingegen darum, ob eine Beurlaubung gewisser Dauer zulässig ist. Obwohl nach Ansicht des BVerwG in den entschiedenen Fällen kein Rechtsanspruch auf die Bewilligung einer Beurlaubung über eine gewisse Dauer hinaus besteht - wobei diese Dauer zudem von der im Einzelfall konkret beantragten Beurlaubung abhängig ist und schon aus diesem Grund keine allgemeingültige Grenze sein kann -, ist eine solche jedoch nicht per se ausgeschlossen, sondern kann nach Abwägung aller Umstände unter Beachtung der gesetzlichen Anforderungen ausgesprochen werden.
Weiterhin legt der Rechnungshof seinem Prüfbericht ein unzutreffendes Verständnis von § 32 UrIVO zugrunde und weitet insbesondere die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 S. 3 UrIVO über den Gesetzeswortlaut hinaus aus. So findet sich entgegen der Auffassung des Rechnungshofs die Anforderung eines Beurlaubungsgrundes von „außergewöhnlichem Gewicht, der das öffentliche Interesse an der vollen Dienstleistung aufwiegt“ im Wortlaut der Norm nicht wieder. Insbesondere entbehren die weiter durch den Rechnungshof formulierten Voraussetzungen („auszuübende Tätigkeit ist von vergleichbar herausragender Bedeutung für das öffentliche Interesse, wie die Ausübung des Amts eines Staatssekretärs“; „Tätigkeit erfordert die fachlichen und persönlichen Eigenschaften des betreffenden Staatssekretärs und die Ausübung der Tätigkeit durch ihn ist zur angemessenen Wahrung des öffentlichen Interesses alternativlos“) jeglicher Rechtsgrundlage und sind damit entschieden zurückzuweisen. Entsprechende zusätzliche bzw. vom Gesetzeswortlaut abweichende Voraussetzungen können auch nicht aus dem Status von politischen Beamtinnen und Beamten entwickelt werden. Zwar existieren für politische Beamtinnen und Beamte einige gesetzliche Sonderregelungen, etwa hinsichtlich der Einstellung, Beförderung und Ruhestandsversetzung. Sonderregelungen für Beurlaubungen finden sich jedoch weder im Landesbeamtengesetz (LBG) noch in der UrIVO. Folglich ist diese Beamtengruppe in diesen Fragen genauso zu behandeln wie jede andere Beamtin/jeder andere Beamte.
Die Landesregierung hat bei der Prüfung von Beurlaubungen stets die gesetzlich normierten Voraussetzungen und die für die Auslegung der dortigen Tatbestandsmerkmale „Vorliegen eines wichtigen Grundes“ und „Entgegenstehen dienstlicher Gründe“ entwickelten Grundsätze der Rechtsprechung zugrunde gelegt und wird dies auch weiterhin tun. Darüberhinausgehende bzw. davon abweichende Maßstäbe, deren Herleitung zudem nicht ersichtlich ist, können demgegenüber vor dem Hintergrund der Gesetzesbindung der Verwaltung keine Berücksichtigung finden.
Sicherlich ist die Feststellung des Rechnungshofs richtig, dass Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eine wichtige Schlüsselfunktion einnehmen. Diesem Erfordernis kann jedoch - wie bei jeder anderen Beurlaubung oder anderweitig bedingten Vakanz auch - durch eine Nachbesetzung Rechnung getragen werden. Eine solche schließt eine spätere erneute Verwendung der/des Beurlaubten im Amt der Staatssekretärin/des Staatssekretärs nach dem Ende der Beurlaubung nicht aus.
Das zwischenzeitliche Ende einer Legislaturperiode während der Beurlaubung ändert daran nichts. Das Beamtenverhältnis besteht darüber hinaus fort; eine Wiederverwendung ist ohne weiteres möglich und lediglich vom Vertrauen der dann amtierenden Landesregierung abhängig.
Insoweit hat in keinem der geprüften Fälle im Zeitpunkt der Genehmigung des Sonderurlaubs die Absicht bestanden, die betroffenen Personen künftig nicht mehr in der Landesregierung einzusetzen. Dass in einem Fall der Sonderurlaub „kurz“ (mithin handelt es sich noch um einen Zeitraum von zwei Jahren) vor dem Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze des betroffenen Staatssekretärs endet, ist ebenfalls kein Indiz für den fehlenden Willen des Ressorts, den Beamten wieder einsetzen zu wollen. Soweit in einem weiteren Einzelfall keine Begrenzung der Beurlaubung auf eine nach Jahren bestimmte Dauer erfolgte, handelte es sich dennoch nicht um eine unbefristete Beurlaubung. Sie erfolgte vielmehr für die Dauer der Tätigkeit bei der betroffenen Institution, mithin für eine jedenfalls perspektivisch bestimmbare Dauer. In Zukunft wird in entsprechenden Fällen jedoch eine konkrete Beurlaubungsdauer ausgesprochen werden.
Soweit der Rechnungshof auf „Schreiben aus Anlass der Beurlaubung“ und die dortige Formulierung des Ausscheidens aus dem Amt rekurriert, um einen angeblich fehlenden Willen der Wiederverwendung der/des Beurlaubten zu konstruieren, ist darauf hinzuweisen, dass es sich - wie schon aus der im Prüfbericht gewählten Formulierung ersichtlich wird („Schreiben aus Anlass der Beurlaubung“) - nicht um die eigentlichen Beurlaubungsschreiben, die vom jeweiligen Fachressort als zuständiger oberster Dienstbehörde erstellt wurden, handelt, sondern um persönliche Schreiben der Ministerpräsidentin anlässlich der Verabschiedung der/des Beurlaubten, in denen keine trennscharfe juristische Terminologie verwendet wurde. Unabhängig davon ist es zutreffend, dass die Beurlaubten für die Dauer ihrer Beurlaubung das Amt nicht mehr wahrnehmen, mithin aus diesem ausscheiden. Nichts Anderes sollte mit diesen Schreiben ausgedrückt werden. Zur Frage einer späteren Wiederverwendung der Betroffenen verhalten sie sich nicht.
Aus der Tatsache, dass den jeweiligen Nachfolgern das Amt unbefristet und nicht nur für eine „Zwischenzeit“ übertragen wurde, lässt sich ebenfalls nicht ableiten, dass eine Rückkehr der beurlaubten Staatssekretäre/der beurlaubten Staatssekretärin nicht vorgesehen war. Eine befristete Übertragung des Amts eines Staatssekretärs/einer Staatssekretärin ist rechtlich nicht möglich. Die Voraussetzungen für eine - insoweit allein in Betracht kommende - Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Zeit liegen nicht vor. Nach § 8 Abs. 1 S. 1 LBG sind die Fälle und die Voraussetzungen für die Ernennung von Beamtinnen und Beamten auf Zeit gesetzlich zu bestimmen, da das Beamtenverhältnis auf Zeit eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums darstellt (Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz). Damit soll verhindert werden, dass entsprechende Beamtenverhältnisse außerhalb der gesetzlich vorgesehenen Fälle eingerichtet werden (vgl. die Gesetzesbegründung, LT-Drucksache 15/4465, S. 95). Eine entsprechende gesetzliche Regelung wurde in Rheinland-Pfalz nicht geschaffen.
Eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gern. § 41 Abs. 1 Nr. 1 LBG kam in den geprüften Fällen nicht in Betracht. Das Vertrauensverhältnis der Ministerpräsidentin bzw. der Landesregierung zu den Beamtinnen und Beamten bestand bzw. besteht uneingeschränkt fort. Darüber hinaus handelt es sich bei der Beurlaubung und der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand um voneinander unabhängige Instrumente, die in keinem Alternativverhältnis zueinander stehen.
Im Hinblick auf die fehlende Einrichtung von Leerstellen ist darauf hinzuweisen, dass diese - soweit nachvollziehbar - im Haushaltsvollzug geschaffen worden sind. In einem Teil der Fälle ist die erforderliche Nachzeichnung im darauffolgenden Haushaltsplan jedoch versehentlich nicht vorgenommen worden. Dies wurde - soweit noch erforderlich - für den Haushalt 2022 veranlasst.
Gemäß § 13 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Landesbeamtenversorgungsgesetz (LBeamtVG) kann die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähige Zeit berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen diente.
Der Urlaub liegt im dienstlichen Interesse, wenn ein auf die Aufgaben des Dienstherrn und die in diesem Rahmen von der Beamtin/dem Beamten wahrgenommenen Obliegenheiten bezogenes Interesse vorliegt (vgl. BVerwG, 9. Februar 1972 -VI C 20.69, Rn. 25). Der Begriff der „öffentlichen Belange“ ist weiter gefasst als derjenige der „dienstlichen Interessen“. Er umfasst auch die Interessen anderer Einrichtungen an der Beurlaubung, wenn diese Interessen maßgeblich am Gemeinwohl orientiert sind oder zugleich auch mit dienstlichen Interessen in dem oben erläuterten Sinne korrespondieren (vgl. BVerwG, 9. Februar 1972 -VI C 20.69, Rn. 25).
Da sich die Beurlaubungen als rechtmäßig darstellten und die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 LBeamtVG Vorlagen, konnten die Urlaubszeiten als ruhegehaltsfähig anerkannt werden.
Die knappen Ausführungen des Rechnungshofs zur Erhöhung der Versorgungsbezüge sind hinsichtlich der konkreten Berechnung für die Landesregierung nicht nachvollziehbar. Es ist zudem darauf hinzuweisen, dass der Rechnungshof augenscheinlich allein auf die durch die Anerkennung der Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeiten erhöhten Versorgungsansprüche der betroffenen Beamtinnen und Beamten abstellt und sowohl die während der Beurlaubungszeit erzielten Einnahmen (durch die gezahlten Versorgungszuschläge) als auch die ersparten Ausgaben (durch die nicht erfolgte Versetzung in den Ruhestand) des Landes gänzlich außer Betracht lässt."

Der Rechnungshof nimmt bei Bedarf zum Bericht der Landesregierung Stellung.

Zur Stellungnahme der Landesregierung merkt der Rechnungshof das Folgende an:

Bei der Prüfung der Beur­laubung von Staatssekretären wurden die beamtenrechtlichen Regelungen und die von der Rechtsprechung hierzu entwickelten Grundsätze berücksichtigt, so wie auch bei der Beurlaubung der sonstigen Beamtinnen und Beamten. Den besonderen Aufgaben und der Stel­lung der Staatssekretäre wurde bei der Bewertung des Abwägungs­prozesses zur Urlaubsgewährung Rechnung getragen.

Bereits im Jahresbericht 2021 hatte der Rechnungshof darauf hinge­wiesen, dass die höchstrichterliche Rechtsprechung die Grundsätze zur zulässigen Dauer von Sonderurlaub gerade vor dem Hintergrund entwickelt hat, dass die Urlaubsverordnung keine pauschalen Höchst­grenzen für die Beurlaubungen festlegt. Diese sind auch über die vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fälle hinaus maßgeblich. Dementsprechend hat der Landtag die Landesregierung im letzt­jährigen Entlastungsverfahren aufgefordert, sicherzustellen, dass die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze bei der Gewährung von Sonderurlaub ohne Dienstbezüge beachtet werden.

Die Landesregierung hat zwar in ihrer Stellungnahme ausdrücklich erklärt, dass Staatssekretäre in urlaubsrechtlichen Fragen genauso zu behandeln seien, wie jede andere Beamtin bzw. jeder andere Beamte. Gleichwohl wendet sie die von der Rechtsprechung zur Konkreti­sierung der Urlaubsverordnung entwickelten Grundsätze nicht an und geht in ihrer Stellungnahme hierauf auch nicht ein.

Sie stellt im Wesentlichen auf die angenommene Rückkehrabsicht der Staatssekretäre und die abstrakte Rückkehrmöglichkeit ab. Würde man dieser Argumentation folgen und diesen Aspekten in der Ab­wägungsentscheidung Vorrang einräumen, könnten für Staatssekre­täre beliebig lange Sonderurlaube in allen Fällen gewährt werden, in denen deren Stelle nachbesetzt wird. Damit würden die sehr engen Voraussetzungen für die Gewährung von Sonderurlaub, deren strenge Maßstäbe sich nach der Rechtsprechung mit zunehmender Urlaubs­dauer weiter verschärfen, faktisch umgangen. Im Übrigen besteht ein öffentliches Interesse an der Dienstleistung der konkreten Beamten und nicht lediglich an der Besetzung der jeweiligen Stellen.

Zu den sonstigen Ausführungen der Landesregierung ist Folgendes anzumerken:

Die genannten Indizien, die auf die fehlende Absicht schließen lassen, die Beurlaubten nach ihren Urlauben wieder in ihren Ämtern einzu­setzen, hat die Landesregierung nicht entkräftet. Die Aussage, dass entgegen dieser Indizien eine Rückkehrabsicht und -möglichkeit be­standen habe, ist nicht konkret und trifft darüber hinaus auf zwei Staatssekretäre definitiv nicht zu. Außerdem wurde den jeweiligen Nachfolgern das Amt unbefristet übertragen, sodass selbst bei einer möglichen Rückkehrabsicht eine unmittelbare Besetzung der Stelle des Staatssekretärs tatsächlich ausscheidet.

Im Übrigen haben die Staatssekretäre mit ihren Anträgen auf Sonder­urlaub selbst bekundet, ihre Ämter auf absehbare Zeit nicht weiter ausüben zu wollen. Hierzu hat der Rechnungshof darauf hingewiesen, dass Staatssekretäre jederzeit ohne Angabe von Gründen in den einst­weiligen Ruhestand versetzt werden können. Eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand kann aus vielfältigen Anlässen gerechtfertigt sein. Neben einem fehlenden Vertrauen in die Amtsführung kann dies insbesondere der Fall sein, wenn sich konkrete Bedenken gegen die Bereitschaft des Staatssekretärs ergeben, das Amt fortzuführen. Dies ist vorliegend der Fall. Wenn ein Staatssekretär sich dazu entschließt, längerfristig eine andere Aufgabe wahrzunehmen, kann dies als Indiz für seine fehlende Bereitschaft an der weiteren Amtsführung gewertet werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann dies zum Anlass für seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand genommen werden.

Ein Staatssekretär hat sogar öffentlich seine Rückkehrabsicht verneint. Insgesamt sind in Rheinland-Pfalz bislang 96 Staatssekretäre aus unterschiedlichen Gründen aus dem Amt ausgeschieden. Keiner von ihnen ist wieder in sein Amt als Staatssekretär zurückgekehrt.

Ferner ist zu berücksichtigen, dass eine Versetzung in den einst­weiligen Ruhestand eine spätere erneute Berufung in ein aktives Beamtenverhältnis - z. B. in das eines Staatssekretärs - nicht aus­schließt.

Die Erhöhung der Versorgungsbezüge im genannten Einzelfall hat der Rechnungshof anhand der konkreten Daten und Anspruchsgrund­lagen, die bei dieser Person gegeben waren, berechnet. Die Berech­nung ist im Prüfungsschreiben an das betroffene Ministerium ent­halten. Ergänzend ist hierzu anzumerken, dass für die Zeiten der Beurlaubungen zwar Versorgungszuschläge an das Land entrichtet wurden, diese aber in den geprüften Fällen zulasten der öffentlichen Hand gehen. Die Beurlaubten waren entweder bei öffentlichen Ein­richtungen oder Institutionen des Landes tätig.

Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vor­schlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 18/4302 S. 10):

"Es wird zur Kenntnis genommen, dass die Rücknahme noch andauernder Beurlaubungen der Staatssekretäre geprüft wurde.

Die Landesregierung wird aufgefordert, sicherzustellen, dass künftig auch bei der Bewilligung von Anträgen auf Sonderurlaub von Staatssekretären die von der Rechtsprechung entwickel­ten Grundsätze zur Dauer von Sonderurlauben ohne Dienstbezüge - soweit anwendbar - beachtet werden und ggf. eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand geprüft wird."

Der Landtag hat diesen Beschluss im November 2022 gefasst.

Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vor­schlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag empfohlen, die Angelegenheit im Rahmen des Entlastungsverfahrens für erledigt zu erklären (Drucksache 18/7526 S. 21).

Der Landtag hat diesen Beschluss im November 2023 gefasst.