Beamtinnen und Beamte auf Widerruf (Anwärterinnen und Anwärter) im Vorbereitungsdienst erhalten Anwärterbezüge. Umfasst der Vorbereitungsdienst das Studium an einer Hochschule, sind die Anwärterbezüge nach dem Landesbesoldungsgesetz und den hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften unter Auflagen zu gewähren. Diese verpflichten dazu, das Studium vollständig zu absolvieren und danach eine bestimmte Zeit im Beamtenverhältnis zu verbleiben. Wird hiergegen ohne rechtfertigenden Grund verstoßen, ist ein Teil der Anwärterbezüge zurückzufordern.

Dementgegen stellten Kommunen häufig Anwärterinnen und Anwärter ohne Auflagen ein. Brachen diese das Studium ab oder beendeten sie nach dessen Abschluss vorzeitig das Beamtenverhältnis, stand mangels Rückforderungsmöglichkeit den gezahlten Anwärterbezügen von bis zu 51.000 € kein äquivalenter Vorteil für die Aufgabenerledigung des Dienstherrn gegenüber.

Der weitaus überwiegende Teil des Personals in den kommunalen Verwaltungen besteht aus Tarifbeschäftigten. Nach dem Tarifvertrag hat der Arbeitgeber die Kosten für deren von ihm veranlasste Qualifizierung zu tragen. Das betrifft insbesondere Maßnahmen zur Erfüllung der tarifvertraglichen Ausbildungs- und Prüfungspflicht. Diese verursachen regelmäßig Kosten von über 20.000 €, wobei der wesentliche Anteil auf die Fortzahlung des Entgelts während der Maßnahmen entfällt.

Nach dem Bezirkstarifvertrag kann der Arbeitgeber im Fall vorzeitiger Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach Abschluss der Qualifizierung eine Erstattung der Kosten – mit Ausnahme des fortgezahlten Entgelts – verlangen. Von der Möglichkeit, mit Beschäftigten unter Nutzung eines vom Kommunalen Arbeitgeberverband bereitgestellten Musters Rückzahlungsvereinbarungen unter Einschluss des fortgezahlten Entgelts zu schließen, machten die geprüften Kommunen keinen Gebrauch. Entweder verzichteten sie vollständig auf Rückzahlungsvereinbarungen oder erstreckten diese nicht auf die fortgezahlten Entgelte. Kündigten Beschäftigte kurz nach Abschluss der Qualifizierung das Arbeitsverhältnis, stand auch in diesen Fällen dem Qualifizierungsaufwand des Arbeitgebers kein äquivalenter Nutzen für seine Aufgabenerledigung gegenüber.

Soweit Rückzahlungsvereinbarungen geschlossen wurden, sahen diese teilweise neben einer Ermäßigung, die sich an der Dauer des Arbeitsverhältnisses im Anschluss an die Qualifizierung orientierte, zusätzlich eine Reduzierung bei Prädikatsabschlüssen vor. Dies erleichterte entgegen dem Zweck einer Rückzahlungsvereinbarung die Abwanderung besonders qualifizierten Personals und stellte zudem eine unzulässige übertarifliche Leistung dar.