Jahresbericht 2021, Nr. 13 - Baumanagement des Landesbetriebs Mobilität
- Kostenstabilität, Termintreue und Bauqualität verbessern, Rückstände bei der Bauabrechnung verringern -
Wesentliches Ergebnis der Prüfung
Der Landesbetrieb Mobilität verfügte über kein geeignetes IT-gestütztes Projektmanagementsystem, in dem die für Informations- und Steuerungszwecke erforderlichen Daten der Straßenbauprojekte erfasst waren.
Ein Drittel der Maßnahmen des Bauprogramms im Haushaltsplan 2021 ist mit Ausgabenansätzen von 0 € ausgebracht. Dies beeinträchtigt die Steuerungsfunktion des Bauprogramms.
Die abgerechneten Baukosten wichen zum Teil erheblich von den in den Bauprogrammen veranschlagten Ansätzen ab. Hierzu trugen ungenaue Kostenschätzungen sowie Mängel in der Planung und Bauvorbereitung bei, die Änderungen des Leistungsumfangs in der Bauausführung zur Folge hatten.
Die den Bauverträgen zugrunde liegenden Leistungsverzeichnisse wiesen oftmals Mängel auf. Teilweise waren zur Vertragserfüllung erforderliche Leistungen nicht erfasst. Bei nahezu der Hälfte der geprüften Maßnahmen wurde fast ein Viertel aller ausgeschriebenen Positionen nicht ausgeführt.
Die geplanten Bauzeiten wurden bei mehr als der Hälfte der Projekte nicht eingehalten. Bei einem Drittel der Projekte betrugen die Überschreitungen mehr als 25 %, in Einzelfällen sogar mehr als das Dreifache der ursprünglich vorgesehenen Bauzeiten.
Viele fertiggestellte Baumaßnahmen wiesen Mängel auf, die sich nachteilig auf die Verkehrssicherheit und Lebensdauer der Straßen auswirken können.
Der Landesbetrieb hatte die Schlussrechnungen von mehr als 350 Baumaßnahmen teilweise mehrere Jahre nach deren Fertigstellung noch nicht abschließend geprüft. Er vergütete Bauleistungen auf der Grundlage nicht geprüfter Schlussrechnungen. Dies birgt die Gefahr von Überzahlungen und Unregelmäßigkeiten.
Systematische Ex-post-Analysen der Kostenentwicklung, Termintreue und Ausführungsqualität von Straßenbaumaßnahmen sowie von Schwachstellen in den Leistungsbeschreibungen fanden nicht statt. Steuerungsdefizite im Baumanagement wurden daher häufig nicht erkannt und behoben.
Forderungen des Rechnungshofs · Stellungnahmen der Landesregierung · Parlamentarische Behandlung
(Teilziffer 3 des Jahresberichtsbeitrags)
3.1 Zu den nachstehenden Forderungen wurden die gebotenen Folgerungen bereits gezogen oder eingeleitet:
Der Rechnungshof hatte gefordert,
a) bei dem Landesbetrieb ein IT-gestütztes Projektmanagementsystem einzuführen, in dem alle für Informations- und Steuerungszwecke benötigten Projektdaten - aktuell und konsistent aufbereitet - zur Verfügung stehen,
b) örtliche Bestandsaufnahmen, den Detaillierungsgrad der Planungen und die Kostenstabilität der Baumaßnahmen zu verbessern sowie die Bauverfahren und den Bauumfang vor Aufnahme der Maßnahmen in die Bauprogramme möglichst zutreffend zu ermitteln.
3.2 Folgende Forderungen sind nicht erledigt:
Der Rechnungshof hat gefordert,
a) bereits im Entwurf des Haushaltsplans (Regierungsvorlage) den Anteil der Maßnahmen mit 0 €-Ansätzen in künftigen Bauprogrammen auf den erforderlichen Umfang zu begrenzen,
b) ein Konzept zu erarbeiten, wie die Arbeitsrückstände bei der Prüfung von Schlussrechnungen abgebaut werden können und künftig eine fristgerechte Rechnungsprüfung sichergestellt werden kann,
c) Projekte hinsichtlich der Kostenentwicklung, der Mängel in Leistungsverzeichnissen, der Termintreue und der Ausführungsqualität systematisch zu evaluieren und das Baumanagement zu verbessern,
d) eine systematische Qualitätssicherung zur Verbesserung der Ausführungsqualität von Baumaßnahmen einzuführen,
e) über den Stand der Einführung eines IT-gestützten Projektmanagementsystems zu berichten.
Die Landesregierung hat für das Entlastungsverfahren zu dem Beitrag folgende Stellungnahme abgegeben (Drucksache 17/15003 S. 28):
"Zu Ziffer 3.2 a):
In den Bauprogrammen des Landesstraßenbaus sind regelmäßig auch Projekte enthalten, für die Finanzmittel erst im Folgejahr vorgemerkt sind (sog. Projekte mit Nullansatz). Bei diesen Projekten handelt es sich um Projekte, die bereits im vorherigen Bauprogramm enthalten waren, deren Baureife gleichwohl noch aussteht (beispielsweise wegen Problemen bei der Baurechtserlangung). Da der Landtag vorgegeben hat, dass diese Projekte umgesetzt werden sollen, sind sie grundsätzlich im Bauprogramm bis zur Realisierung weiterzuführen. Eine Vergrößerung des Planungsvorrats und das einzuführende Projektmanagementsystem Maßnahmen visualisieren und steuern (MaVis) sind wesentliche Bausteine, die Anzahl solcher Projekte zu verringern.
Zu Ziffer 3.2 b):
Der Landesbetrieb Mobilität (LBM) bereitet die Einführung des Projektmanagementsystems/Projektsteuerungstools MaVis vor. Es ist vorgesehen, auch das Schlussrechnungsmanagement in das Projektmanagement zu implementieren. Damit soll künftig eine fristgerechte Rechnungsprüfung sichergestellt werden. Hinsichtlich des Abbaus der Arbeitsrückstände wird einerseits den in den Ruhestand gewechselten/wechselnden Bauwartinnen und Bauwarten angeboten, Schlussrechnungen auf Honorarbasis zu bearbeiten. Darüber hinaus wird eine Arbeitsgruppe im LBM eine systematische Regelung zum kontrollierten Abarbeiten der noch offenen Schlussrechnungen aus Altmaßnahmen erarbeiten.
Zu Ziffer 3.2 c):
Seit 2017 werden nahezu alle Ausschreibungsunterlagen der regionalen Dienststellen vor der Veröffentlichung in der Zentrale des LBM kursorisch geprüft und bei Bedarf vor Veröffentlichung korrigiert. Durch diese Beratung der regionalen Dienststellen im Einzelfall werden Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung von Leistungsverzeichnissen bereits durchgeführt. Prüfergebnisse von dienststellenübergreifender Bedeutung werden im Rahmen von Schulungen, Erfahrungsaustauschen und Qualitätszirkeln kommuniziert und so das Baumanagement verbessert. Der LBM wird diese Maßnahmen durch systematische Ex-post-Analysen und planmäßige Erfolgskontrollen im Rahmen seiner personellen Möglichkeiten steigern.
Zu Ziffer 3.2 d):
Die Qualitätssicherung bei Baumaßnahmen des LBM ist umfassend über die allgemeinen und fachbezogenen bundeseinheitlichen Regelwerke normiert. Regelmäßig festgelegt sind Eigenüberwachungsprüfungen des Auftragnehmers und Kontrollprüfungen durch den LBM bzw. beauftragte Dritte, die während des Baus sowie vor der Abnahme der Bauleistungen und vor Ablauf der Fristen auf Anspruch auf Mangelbeseitigung (Gewährleistung) stattfinden, um die vertraglich definierte Qualität der fertigen Bauleistung zu überprüfen. Zur systematischen Verbesserung der Qualität von Straßenbaumaßnahmen arbeiten insbesondere die Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) und auch die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrstechnik (FGSV) fortlaufend an Ergänzungen und Fortschreibungen der technischen Regelwerke. Mitarbeiter des LBM arbeiten hieran in verschiedenen Gremien mit.
Zu Ziffer 3.2 e):
Der LBM bereitet die Einführung des Projektmanagementsystems/Projektsteuerungstools MaVis vor. Das Tool soll im ersten Einführungsschritt in diesem Jahr zum Einsatz kommen."
Der Rechnungshof nimmt bei Bedarf zum Bericht der Landesregierung Stellung.
Zu Ziffer 3.2 a:
Zur Stellungnahme der Landesregierung zur Forderung, bereits im Entwurf des Haushaltsplans (Regierungsvorlage) den Anteil der Maßnahmen mit 0 €-Ansätzen in künftigen Bauprogrammen auf den erforderlichen Umfang zu begrenzen, bermerkt der Rechnungshof:
Ein Teil der Maßnahmen, die im aktuellen Bauprogramm 2021 mit Nullansätzen stehen, waren bereits im Bauprogramm 2017/2018 enthalten, d. h. ihre Umsetzung steht seit mehr als fünf Jahren aus. Trotzdem wurden zu diesen und zu den nicht umgesetzten Maßnahmen des Bauprogramms 2019/2020 neue Maßnahmen mit einem Nullansatz in das Bauprogramm 2021 aufgenommen. Die Gesamtkosten der Maßnahmen mit Nullansätzen überschreiten mit über 88 Mio. € das jährliche Baubudget von aktuell fast 76 Mio. €. Die aktuellen Maßnahmen des Bauprogramms 2021 binden für die Folgejahre zudem bereits 51,7 Mio. €. Eine Konsolidierung der künftigen Bauprogramme erscheint daher dringend geboten und sollte nicht bis zur vollständigen Einführung von MaViS zurückgestellt werden. Im Übrigen bleibt abzuwarten, ob es mit MaViS gelingt, den Planungsvorrat zu vergrößern und die Zahl der Maßnahmen mit Nullansätzen zu verringern.
Zu Ziffer 3.2 d:
Zur Stellungnahme der Landesregierung zur Forderung, eine systematische Qualitätssicherung zur Verbesserung der Ausführungsqualität von Baumaßnahmen einzuführen, merkt der Rechnungshof an, dass Regelwerke allein nicht genügen. Sie müssen in der Baupraxis angewendet und ihre Einhaltung muss überwacht werden. Die vom Rechnungshof festgestellten Mängel zeigen, dass in dieser Hinsicht beim LBM noch ein erhebliches Optimierungspotenzial besteht.
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 18/1075 S. 11).
"Es wird zustimmend zur Kenntnis genommen, dass
a) beim Landesbetrieb das Projektmanagementsystem/Projektsteuerungstool MaViS eingeführt wird, in dem alle für Informations- und Steuerungszwecke benötigten Projektdaten - aktuell und konsistent aufbereitet - zur Verfügung stehen,
b) der Landesbetrieb die gebotenen Folgerungen zu der Verbesserung der örtlichen Bestandsaufnahmen, dem Detaillierungsgrad der Planungen und zur Kostenstabilität der Baumaßnahmen sowie zur möglichst zutreffenden Ermittlung der Bauverfahren und des Bauumfangs vor Aufnahme von Maßnahmen in die Bauprogramme bereits gezogen oder eingeleitet hat,
c) der Landesbetrieb die Qualität des Baumanagements (z. B. bzgl. Kostenentwicklung, Leistungsverzeichnisse) durch systematische Ex-post-Analysen und planmäßige Erfolgskontrollen im Rahmen seiner personellen Möglichkeiten steigern will.
Die Landesregierung wird aufgefordert,
a) über den Stand und weiteren Fortgang der Einführung des Projektmanagementsystems MaViS zu berichten,
b) bereits in den Regierungsentwürfen künftiger Haushaltspläne den Anteil der Maßnahmen mit Nullansätzen im Bauprogramm auf den erforderlichen Umfang zu verringern,
c) darauf hinzuwirken, dass die Qualitätssicherung bei der Ausführung von Straßenbaumaßnahmen verbessert wird,
d) über die eingeleiteten Maßnahmen zur Sicherstellung einer fristgerechten Rechnungsprüfung und den Stand der Abarbeitung der noch offenen Schlussrechnungen zu berichten."
Der Landtag hat diesen Beschluss im September 2021 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/2128 S. 13):
"Zu Buchstabe a):
Der Landesbetrieb Mobilität (LBM) ist seit Anfang 2021 Mitglied der Teilnehmergemeinschaft MaViS und somit im Besitz des Programmsystems MaViS. Zudem hat der LBM mit dem Softwareentwickler einen Vertrag abgeschlossen, um die Rheinland-Pfalz spezifischen Anpassungen durchführen zu lassen.
Zu Buchstabe b):
Im Regierungsentwurf des Landesstraßenbauprogramms 2022 wurde die Anzahl der Maßnahmen mit Nullansätzen um rd. 30 % reduziert.
Zu Buchstabe c):
Der LBM ist bestrebt, die Qualitätssicherung bei der Ausführung von Straßenbaumaßnahmen weiter zu verbessern.
Zu Buchstabe d):
Die Arbeitsgruppe zur Sicherstellung einer fristgerechten Rechnungsprüfung und Abarbeitung der noch offenen Schlussrechnungen hat ihre Arbeit aufgenommen. Bedingt durch die Hochwasserkatastrophe Mitte Juli 2021 standen Mitglieder der Arbeitsgruppe nicht uneingeschränkt zur Verfügung, wodurch es zu Verzögerungen gekommen ist. Es liegt daher kein neuer Sachstand vor."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 18/4302 S. 15):
"Die Landesregierung wird aufgefordert,
a) über den Verfahrensstand zur Einführung des Projektmanagementsystems MaViS und den Zeitpunkt des praktischen Einsatzes zu berichten,
b) über konkrete Schritte oder Maßnahmen für die Qualitätssicherung bei der Ausführung von Straßenbaumaßnahmen zu berichten,
c) über die eingeleiteten Maßnahmen zur Sicherstellung einer fristgerechten Rechnungsprüfung und den Stand der Abarbeitung der noch offenen Schlussrechnungen zu berichten. Dabei soll auch mitgeteilt werden, in welchem zeitlichen Rahmen die komplette Abarbeitung vorgesehen ist."
Der Landtag hat diesen Beschluss im November 2022 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/5310 S. 22)
"Zu Buchstabe a):
Die Vorbereitungen zur Einführung des Projektmanagementsystems (MaViS) im Zuständigkeitsbereich des Landesbetrieb Mobilität (LBM) sind weiter fortgeschritten. Derzeit wird geprüft, auf welche technische Weise (Schnittstellen) unterschiedliche Datenarten zur Planung und Bauausführung sowie zur vertraglichen Abwicklung aus dem Datenbestand des LBM in MaViS übernommen werden können. Abhängig vom Ergebnis dieser Prüfung wird der Aufwand für die Datenübertragung abschätzbar sein. Sobald das System mit allen vorhandenen Daten gespeist ist, kann ein verlässlicher Startzeitpunkt für die Nutzung von MaViS genannt werden.
Zu Buchstabe b):
Die Qualitätssicherung ist grundsätzlich umfassend über die allgemeinen und fachbezogenen bundeseinheitlichen Regelwerke normiert. Fester Bestandteil sind dabei Eigenüberwachungsprüfungen des Auftragnehmers und Kontrollprüfungen durch den LBM. Somit orientiert sich der LBM an den bundesweit einheitlichen Vorgaben. Darüber hinaus gehende weitere Maßnahmen werden ergriffen, sobald es die Personalsituation zulässt.
Zu Buchstabe c):
Die Arbeitsgruppe zur Sicherstellung einer fristgerechten Rechnungsprüfung hat eine Excel-basierte Datensammlung entwickelt, mit der alle erforderlichen Vertragsdaten der verschiedenen Baumaßnahmen zusammengeführt und zeitlich überwacht werden können. Diese dient als Arbeitshilfe bis zur Einführung von MaViS. Das Schlussrechnungsmanagement bleibt aber letztendlich durch die immer neu hinzukommenden Schlussrechnungen ein dynamischer Prozess und somit eine Daueraufgabe."
Der Rechnungshof nimmt bei Bedarf zum Bericht der Landesregierung Stellung.
Der Rechnungshof merkt an, dass Eigenüberwachungsprüfungen und Kontrollprüfungen nur ein Teil der erforderlichen Qualitätssicherung sind. Darüber hinaus wären insbesondere eine Vor-Ort-Überprüfung vor Aufnahme und Ausschreibung, exakte Planungen, eine baubegleitende Bauüberwachung und systematische Ex-post-Analysen zu etablieren.
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag empfohlen, die Landesregierung aufzufordern, "über
- den Verfahrensstand zur Einführung des Projektmanagementsystems MaViS,
- die konkreten Schritte oder Maßnahmen zur Qualitätssicherung bei der Ausführung von Straßenbaumaßnahmen,
- die eingeleiteten Maßnahmen zur Sicherstellung einer fristgerechten Rechnungsprüfung, den Stand der Abarbeitung der noch offenen Schlussrechnungen und den für die komplette Abarbeitung vorgesehenen zeitlichen Rahmen"
möglichst bald zu berichten (Drucksache 18/7526 S. 19).
Der Landtag hat diesen Beschluss im September 2023 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/8603 S. 34):
"Zum ersten Spiegelstrich:
Zur Einführung des Projektmanagementsystems MaViS läuft derzeit beim Landesbetrieb Mobilität (LBM) die länderspezifische Anpassung. Ziel ist eine Produktivsetzung Mitte 2024.
Zum zweiten Spiegelstrich:
Im LBM wird durch Veränderung der Organisationsstruktur der regionalen Dienststellen ein Qualitätsmanagement für das Umsetzen von Infrastrukturmaßnahmen eingeführt. Dazu wird die bisherige Stabsstelle CD (Controlling und zentrale Dienste) in eine Fachgruppe DF (Dienstleistungen und Finanzen) umgewandelt.
Querschnittsaufgaben aller Fachgruppen werden dort konzentriert. U. a. soll in der Fachgruppe DF ein zentrales Vergabemanagement (inkl. Qualitätssichtung) implementiert werden. Weiter werden dort das Schlussrechnungsmanagement, die Gewährleistungsüberwachung sowie das Vertragsmanagement verortet.
Aktuell wird die Fachgruppe DF in den Pilotdienststellen Diez, Gerolstein und Kaiserslautern eingerichtet. Nach einer Erprobungs- und Validierungsphase sollen die übrigen regionalen Dienststellen entsprechend nachziehen.
Zentraler Baustein für das Dienststellencontrolling wird die Projektmanagementsoftware MaViS sein, die in den Dienststellen federführend von der Fachgruppe DF geführt werden wird.
Zum dritten Spiegelstrich:
Zur Sicherstellung einer fristgerechten Rechnungsprüfung wurde eine Änderung des Geschäftsablaufs insofern vorgenommen, als - wie vorbeschrieben - das Schlussrechnungsmanagement nun in der neu gebildeten Fachgruppe DF angesiedelt wurde und die einzelnen Projekte organisatorisch in MaViS abgebildet werden. So wird auch sichergestellt, dass die regionalen Dienststellen permanent einen Überblick über die jeweils offenen Schlussrechnungen haben und die Fachgruppe DF so auf die zeitnahe Abarbeitung offener Schlussrechnungen hinwirken kann.
Den Stand der Abarbeitung der noch offenen Schlussrechnungen zu ermitteln, ist mit einem erheblichen Arbeitsaufkommen verbunden, da es sich hier um einen dynamischen Prozess handelt: Altfälle werden erledigt oder können sich, u. a. aufgrund von Klageverfahren zu Nachträgen vor Gericht, in die Länge ziehen. Andere Baumaßnahmen werden beendet und kommen als weitere Projekte im Rahmen des Schlussrechnungsmanagements hinzu.
Sobald alle Projekte über MaViS abgebildet und abgewickelt werden, wird die Bezifferung der offenen Schlussrechnungen durch das System möglich sein.
Im Hinblick auf die dargestellten Schwierigkeiten ist es jedoch nicht möglich, einen verbindlichen Zeitplan für die Abarbeitung aller offenen Schlussrechnungen vorzulegen."