Jahresbericht 2019, Nr. 7 - Soziale Wohnraumförderung in der Cité Dagobert in Landau
- überhöhte Zuschüsse, nicht erreichtes Förderziel und mangelhafte Prüfungen im Förderverfahren -
Wesentliches Ergebnis der Prüfung
Das Land förderte die bauliche und energetische Sanierung von 75 Wohnungen sowie die Wohnumfeldverbesserung in der Cité Dagobert in Landau mit insgesamt 2,1 Mio. €. Ein Großteil der Förderung war nicht gerechtfertigt.
Die Zuschüsse wurden bewilligt, ohne dass der Bedarf an Sozialwohnungen und die Eignung der zu fördernden Wohnungen zuvor geprüft worden waren. 42 von 75 geförderten Wohnungen überschritten die zulässigen Höchstflächen für Sozialwohnungen in Konversionsliegenschaften zum Teil erheblich. Für diese wurden Fördermittel von knapp 1,4 Mio. € gewährt. Mieter aus der Zielgruppe der Förderung - Familien und Haushalte mit geringem Einkommen - wurden für die zu großen Wohnungen zumeist nicht gefunden. Daher wurden weitgehende Ausnahmen von den für die Belegung von Sozialwohnungen geltenden Beschränkungen gestattet.
Die ehemalige Landestreuhandstelle prüfte die Förderanträge und Verwendungsnachweise unzureichend:
- Zuschüsse von über 660.000 € für die energetische Sanierung wurden zu Unrecht in Anspruch genommen. Der ausgeführte energetische Standard der Gebäude war erheblich schlechter als in den Förderanträgen angegeben.
- Zuschüsse von 140.000 € wurden für eine nicht nachvollziehbare Steigerung des Wohnwerts gewährt.
- Nicht nachvollziehbare Eigenleistungen der Zuwendungsempfänger und Sanierungskosten wurden nicht hinreichend hinterfragt.
- Obwohl in den meisten Fällen die Mieterträge die Aufwendungen für den Kapitaldienst überschritten, unterblieb die nach den Fördervorgaben gebotene Kürzung von Zuschüssen.
Forderungen des Rechnungshofs · Stellungnahmen der Landesregierung · Parlamentarische Behandlung
(Teilziffer 3 des Jahresberichtsbeitrags)
3.1 Zu den nachstehenden Forderungen wurden die gebotenen Folgerungen bereits gezogen oder eingeleitet:
Der Rechnungshof hatte gefordert,
a) bei Verstößen gegen förderrechtliche und sonstige Bestimmungen die gebotenen Konsequenzen zu prüfen,
b) in den Nebenbestimmungen zu den Zuschusszusagen festzulegen, dass von Contracting-Modellen zulasten der Mieter abzusehen ist.
3.2 Folgende Forderungen sind nicht erledigt:
Der Rechnungshof hat gefordert,
a) über die Ergebnisse der eingeleiteten Maßnahmen zu Nr. 3.1 zu berichten,
b) künftig Sozialwohnungen bedarfsgerecht zu fördern,
c) die aufgezeigten Möglichkeiten zur Verbesserung der Prüfung der Förderanträge und Verwendungsnachweise zu nutzen und hierbei insbesondere auf eine ordnungsgemäße Untersuchung der Angemessenheit der Eigenleistungen, auf die Vorlage prüfbarer Baurechnungen sowie eine konsequentere Fachaufsicht hinzuwirken.
Die Landesregierung hat für das Entlastungsverfahren zu dem Beitrag folgende Stellungnahme abgegeben (Drucksache 17/9160 S. 7):
"Zu Ziffer 3.2 a) i. V. m. Ziffer 3.1 a) und b), Ziffer 3.2 b) und c):
Im Rahmen des Truppenabzugs seit 1990 sind zahlreiche Militärwohnsiedlungen frei geworden. Die oft stadtnah gelegenen Areale boten eine gute Möglichkeit, zur Entspannung der damals in vielen Landesteilen angespannten Wohnungsmärkte beizutragen. Allerdings geschah dies oft unter großem Zeitdruck. Zum einen wegen des dringenden Wohnungsbedarfs und zum anderen, um lange Leerstände zu vermeiden; denn diese bergen immer die Gefahr von Verfall und Vandalismus.
Die Konversionswohnungen boten vor allem die einmalige Chance, in den betreffenden Städten das Segment des „bezahlbaren Wohnens“ zu bedienen und die Wohneigentumsbildung insbesondere junger Familien zu fördern.
Dabei war es der Landesregierung wichtig, gemischte Bewohnerstrukturen zu fördern.
Von 1992 bis 2013 konnten mit dem Programm 3.995 Wohneinheiten gefördert werden.
2014 bis 2017 wurden nur noch vereinzelt Wohnumfeldmaßnahmen gefördert. Entscheidend für den Erfolg der Wohnungskonversion war die Schaffung eines unbürokratischen, flexiblen Förderprogramms, das sich gezielt an den örtlichen Bedürfnisen orientiert. Hier wurde in Anbetracht der Dimension und Dringlichkeit der Aufgabe und der größtenteils ablehnenden Haltung von Investoren gegen das damalige recht bürokratische System der sozialen Wohnraumförderung darauf verzichtet, die Wohnungskonversion in das bestehende System der sozialen Wohnraumförderung einzusortieren. Deshalb wurde damals sehr bewusst entschieden, ein Sonderprogramm zu schaffen, das sich zwar an die klassische soziale Wohnraumförderung anlehnte, aber eben auch die darüberhinausgehenden dargelegten Ziele gleichberechtigt berücksichtigte.
Dies führte z. B. dazu, dass die Frage der zulässigen Wohnungsgrößen bei den schon bestehenden ehemaligen Militärliegenschaften sehr großzügig beurteilt wurde. Zu den Feststellungen der nicht bedarfsgerechten Förderung ist zu bemerken, dass die Frage des Bedarfs mit den Kommunen vorher besprochen und im Falle Landau positiv bewertet wurde. Zudem wurde die gesamte Ausgestaltung der Fördermaßnahme in enger Abstimmung mit den Kommunen durchgeführt. In Anbetracht der Größe der damaligen Aufgabe wird diese Vorgehensweise als sachgerecht und zielführend angesehen. In Rheinland-Pfalz wurde die Wohnungskonversion auch deshalb zu einer Erfolgsgeschichte.
Weiterhin werden Prüfungsmängel der Investitions- und Strukturbank (ISB) und des Ministeriums der Finanzen (FM) festgestellt und der Verdacht falscher Angaben der Investoren nahegelegt.
Die ISB hat diese Feststellungen zum Anlass genommen, die geschilderten Sachverhalte einer erneuten Prüfung zu unterziehen. Dort wo der Verdacht einer Straftat bestand, wurde mittlerweile Strafanzeige gestellt. In den Fällen, in denen die Möglichkeit einer Rückforderung gesehen wird, laufen derzeit die Vorbereitungen für erste Anhörungstermine. Angesichts der komplexen Sachverhalte wird die Prüfung noch einige Zeit in Anspruch nehmen, bevor erste Aussagen zu den Ergebnissen getroffen werden können. Die ISB erstellt zudem derzeit ein Konzept, um die festgestellten fehlerhaften Prüfungen der Förderanträge und Verwendungsnachweise in Zukunft zu vermeiden.
Das FM hat die Prüfungsergebnisse zum Anlass genommen, das Sonderprogramm „Wohnungskonversion“ mit seiner geringen Regelungsdichte auslaufen zu lassen. Eine zukünftige missbräuchliche Inanspruchnahme ist somit ausgeschlossen. EineFörderung soll künftig nur noch im Rahmen der regulären sozialen Wohnraumförderung erfolgen.
Auf die Prüfergebnisse des Rechnungshofes bezüglich der mangelhaften Kontrolle der Wohnberechtigungsscheine durch die Kommune und der Belegung der Wohnungen reagiert das Land mit strukturellen Maßnahmen. Bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) werden in diesem Jahr die personellen Voraussetzungen für fachaufsichtliche Beratungen und Prüfungen der Kommunen im Bereich des sog. Wohnungsbindungsrechts geschaffen. Haushaltsmittel für drei Stellen stehen hierfür erstmals im Doppelhaushalt 2019/2020 zu Verfügung. Das Auswahlverfahren für diese Stellen läuft derzeit.
Der Rechnungshof hält zudem die mietrechtlichen Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) für unzureichend und regt für geförderte Wohnungen Sonderregelungen an. Sogenannte Contracting-Modelle zuungunsten der Mieterinnen und Mieter sollen unzulässig sein. Inhaltlich ist die Kritik an Contracting-Modellen nachvollziehbar, und dem Rechnungshof wurde im Rahmen einer Besprechung eine Prüfung zugesagt. Nach eingehender Prüfung hält das FM allerdings die bestehenden Regelungen des BGB hierzu und die sehr umfangreiche mietrechtliche Rechtsprechung für sozial ausreichend ausgewogen.
Die Einführung von Sonderregelungen wäre in der Praxis nur schwer umsetzbar. Dies vor allem auch vor dem Hintergrund, dass aufgrund der erwähnten umfangreichen Rechtsprechung und der unterschiedlichsten Interessenlagen Regelungen sehr komplex ausfallen müssten.
Solche Sonderregelungen machen die Förderung tendenziell unattraktiv und erzeugen sowohl bei Investorinnen und Investoren als auch bei den überwachenden Stellen erheblichen Verwaltungsmehraufwand. Setzt man den Vorschlag des Rechnungshofes konsequent um, ergeben sich unzählige mietrechtliche Tatbestände, für die man Sonderregelungstatbestände für den sozialen Wohnungsbau schaffen müsste. Bis 2001 gab es eine solche umfangreiche Gesetzesmaterie für die Wohnungen, die dem sogenannten Kostenmietrecht unterlagen.
Diese Regelungen, die auf dem I. und II. Wohnungsbaugesetz und den dazu ergangenen Rechtsverordnungen fußten, wurden mit breiter politischer Mehrheit undebensolchen fachlichen Voten durch das Wohnraumförderungsgesetz (Inkrafttreten 1. Januar 2002) abgeschafft."
Der Rechnungshof nimmt bei Bedarf zum Bericht der Landesregierung Stellung.
Zur Stellungnahme der Landesregierung merkt der Rechnungshof an:
Nach einem Exposee des Bundesvermögensamts, das dem Ministerium vor der Förderentscheidung vorlag, waren in der Cité Dagobert 78 Zwei- und Dreizimmerwohnungen vorhanden, die die Höchstflächen der sozialen Wohnraumförderung einhielten und für eine Förderung besser geeignet gewesen wären. Dadurch hätten sich die Zuschussleistungen erheblich verringert. So bestand nach den Ergebnissen einer Auswertung der Wohnberechtigungsscheine durch den Rechnungshof insbesondere ein Bedarf in Landau an kleineren Ein-, Zwei- und Dreizimmerwohnungen.
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 17/9757 S. 5):
"Es wird zustimmend zur Kenntnis genommen, dass
a) das Sonderprogramm „Wohnungskonversion“ nicht mehr fortgeführt wird und künftig Zuwendungen nur noch im Rahmen der regulären sozialen Wohnraumförderung bewilligt werden,
b) die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion im Bereich des Wohnungsbindungsrechts die Kommunen fachlich beraten und Prüfungen durchführen wird.
Die Landesregierung wird aufgefordert, über
a) die Ergebnisse der Prüfung der Rückforderung von Zuschüssen,
b) die Maßnahmen für wirksamere Prüfungen der Förderanträge und der Verwendungsnachweise durch die Investitions- und Strukturbank
zu berichten."
Der Landtag hat diesen Beschluss im August 2019 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 17/11173 S. 3):
"Zu Buchstabe a):
Die Ergebnisse der Prüfung der Rückforderung der Fördermittel – bzw. ob und in welcher Höhe eine Rückzahlung erfolgt – stehen noch nicht fest. Zwischenzeitlich wurden die Anhörungsschreiben an die Investoren versandt.
Gegenüber einer Investorin konnte das Anhörungsschreiben bisher nicht zugestellt werden. Zwischenzeitlich wurde die Adresse ermittelt. Aktuell läuft ein erneuter Zustellungsversuch.
Die übrigen Investoren haben sich in zwei Gruppen zusammengeschlossen und lassen sich jeweils anwaltlich vertreten.
Die in den Anhörungsschreiben vorgetragenen möglichen Rückforderungsgründe werden von den Investoren bestritten. Insbesondere wird die Feststellung des Rechnungshofes, wonach für die geförderten Wohnflächen die energetischen Standards nach der Energieeinsparverordnung 2002 unterschritten worden seien, bestritten. Diesbezüglich wurde ein Gegengutachten eingereicht. Auch die übrigen möglichen Rückforderungsgründe – wie mögliche Verstöße gegen Mietbindungsvorgaben oder die Eingehung von Mietverhältnissen ohne Wohnberechtigungsscheine – werden bestritten oder insbesondere auf die Zuständigkeit der Stadt Landau verwiesen. Der Rechnungshof wurde über die Korrespondenz informiert. Derzeit prüft die Investitions- und Strukturbank (ISB) die vorgebrachten Argumente und die weitere Vorgehensweise.
Zu Buchstabe b):
Neben den im Kreditentscheidungsverfahren vorgesehenen Verwendungsnachweiskontrollen (Vorlage von Kaufverträgen, Grundbuchauszügen, Kostenvoranschlägen, Kostenaufstellungen der zuwendungsfähigen Ausgaben für den Mittelabruf sowie fortlaufenden Bestätigungen der Bauherren bzw. der Bauleiter zu Fertigstellung und Maßnahmendurchführung) erfolgt bei 10 Prozent der vollausgezahlten Förderdarlehen je Halbjahr die Kontrolle der Mittelverwendung durch Anforderung von Einzelbelegen über die zuwendungsfähigen Ausgaben. Bei den Darlehen der Mietwohnraumförderung wird bei der Stichprobenauswahl zusätzlich dem Risikoaspekt Neukunde/Erstgeschäft sowie Bestandskunde Rechnung getragen. Hier liegt der Schwerpunkt der Stichprobe mit 75 Prozent bei den Kreditengagements der Neukunden.
Die ISB wird die Verfahren zur Kontrolle der Mittelverwendung im Rahmen der laufenden Beurteilung der Geschäftsprozesse, insbesondere nach den Mindestanforderungen für das Risikomanagement (MaRisk BTO 1.2.2 TZ 1) der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) validieren und gegebenenfalls aufgrund der bei den Prüfungshandlungen erfolgten Feststellungen entsprechend nachjustieren.
Darüber hinaus wird das Ministerium der Finanzen die Verfahren der Verwendungsnachweisprüfungen künftig in den Verwaltungsvorschriften regeln."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 17/12710 S. 15):
"Die Landesregierung wird aufgefordert, über die Ergebnisse der Prüfung der Investitions- und Strukturbank bezüglich der Rückforderung von Zuschüssen zu berichten."
Der Landtag hat diesen Beschluss im August 2020 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 17/14372 S. 24):
"Die Prüfung der Rückforderungen durch die Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz (ISB) ist aufgrund des komplexen Sachverhalts noch nicht abgeschlossen. Mit den beiden betroffenen Investorengruppen wurden im Rahmen des noch laufenden Anhörungsverfahrens zuletzt Ende Juli (Investorengruppe I) bzw. Ende September (Investorengruppe II) Gespräche geführt. Die bemängelten Sachverhalte wurden entweder bestritten oder ein Widerspruch zu den damals geltenden Fördervorschriften verneint. Zudem fehlen zu einzelnen Sachverhalten noch die Stellungnahmen der Investoren, da ihnen der Zugang zu bestimmten entscheidungsrelevanten Unterlagen erst verspätet möglich war.
Ergebnisse des streitigen Rückforderungsverfahrens werden erst vorliegen, wenn sich ISB und Investorengruppen entweder einvernehmlich geeinigt haben oder ein etwaiges gerichtliches Verfahren rechtskräftig abgeschlossen ist. Beides ist nach derzeitigem Sachstand nicht zeitnah zu erwarten."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 18/1075 S. 17):
"Die Landesregierung wird aufgefordert, über die Ergebnisse der Rückforderung von Zuschüssen und der diesbezüglichen Vergleichsverhandlungen durch die Investitions- und Strukturbank zu berichten."
Der Landtag hat diesen Beschluss im September 2021 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/2128 S. 26):
"Im Rahmen des Rückforderungsverfahrens wurden – wie bereits berichtet – zwei Investorengruppen gebildet.
Mit der Investorengruppe II wurden mittlerweile im Rahmen von Vergleichsverhandlungen Verträge ausgehandelt, wonach gegen Zahlung von insgesamt 200.000 EUR durch die Investorengruppe II alle etwaigen Haupt- und Nebenforderungen des Landes Rheinland-Pfalz aus den streitgegenständlichen Forderungen gegenüber den Mitgliedern der Investorengruppe II abgegolten sind. Der Vergleichsbetrag in Höhe von 200.000 EUR hat die Investorengruppe II inzwischen geleistet.
Gegenüber der Investorengruppe I wird weiterhin die Rückforderung der Zuschüsse betrieben."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag empfohlen, die Landesregierung aufzufordern,
"über den Fortgang der Rückforderung gegenüber der Investorengruppe I"
möglichst bald zu berichten (Drucksache 18/4302 S. 20).
Der Landtag hat diesen Beschluss im November 2022 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/5310 S. 27)
"Mit der Investorengruppe I konnte keine Einigung herbeigeführt werden. Zur Durchsetzung der Rückforderungsbescheide wird nun voraussichtlich der Klageweg beschritten."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag empfohlen, die Landesregierung aufzufordern, "über den Fortgang der Rückforderung gegenüber der Investorengruppe I" möglichst bald zu berichten (Drucksache 18/7526 S. 18).
Der Landtag hat diesen Beschluss im September 2023 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/8603 S. 27):
"Die Widersprüche gegen die Rückforderungsbescheide wurden inzwischen zurückgewiesen und die Investorengruppe | hat hiergegen Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Aufgrund der sehr umfangreichen Akten ist nicht mit einer zeitnahen erstinstanzlichen Entscheidung zu rechnen."