Nr. 2 Integrationshilfen an Schulen - Bedarf konsequenter überprüfen und sachgerechte Entgelte vereinbaren

In Rheinland-Pfalz sind die Landkreise sowie die kreisfreien Städte³ zuständig für Integrationshilfen an Schulen. Mit diesen Hilfen sollen die behinderungsbedingten Folgen von Teilhabebeeinträchtigungen beim Schulbesuch durch Gestellung und Finanzierung sog. Schulbegleiter gemildert werden.

Die Ausgaben hierfür und die Fallzahlen sind stark gestiegen.

Mängel bei der Aktenführung und der Hilfeplanung erschwerten die Bedarfsprüfung und die Steuerung der Hilfen. Die freien Träger, die zumeist die Leistungen im Auftrag der Jugend- und Sozialämter erbrachten, hatten vielfach einen zu großen Einfluss auf die Hilfeplanung. Sie erstellten beispielsweise Teilhabepläne oder schrieben diese fort. Zudem reichten sie für die Eltern Erst- und Folgeanträge ein und schlugen den Umfang der zu bewilligenden Stunden vor.

Oftmals waren Zuständigkeiten zwischen Jugend- und Sozialämtern nicht sachgerecht abgegrenzt. Es fehlten Absprachen, gemeinsame Standards und Verfahrensregelungen, zum Beispiel für Entgeltverhandlungen. In der Folge vergüteten Jugend und Sozialamt derselben Kommune vergleichbare Leistungen unterschiedlich.

Instrumente zur Wirtschaftlichkeitssteuerung, wie Unterrichtshospitationen, Hilfeplanfortschreibungen in kürzeren Intervallen sowie die Befristung von Hilfen, wurden häufig nicht oder nur unzureichend genutzt.

Entgeltvereinbarungen eröffneten den Leistungserbringern oftmals Spielräume bei der Bemessung abrechnungsfähiger Einsatzzeiten. Nachweise über erbrachte Leistungen fehlten. Die Angemessenheit von Vergütungen war dadurch nicht belegt.

Die in der Regel als Stundensätze gezahlten Entgelte zeigten im Vergleich der Aufgabenträger große Unterschiede. Möglichkeiten zur Aufwandminderung durch Verzicht auf den Einsatz von Fachkräften, beispielsweise anlässlich der Unterstützung der behinderten Kinder bei der Orientierung in der Schule, beim Toilettengang, bei der Einnahme von Mahlzeiten und bei der Bereitstellung und Verwendung der Arbeitsmittel, sowie die Beschäftigung von Honorar- anstelle von Tarifkräften blieben ungenutzt. Pauschalvergütungen erwiesen sich in der Regel als nicht transparent und unwirtschaftlich.

Beim Umfang der Bewilligung von wöchentlichen Förderstunden gab es erhebliche Unterschiede. Zum Teil wurde nicht ausreichend untersucht, wie sich der Einsatz von schulpädagogischem Personal auswirkt. Einige Aufgabenträger bewilligten ausschließlich sog. 1:1-Betreuungen, obwohl Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass Schulbegleiter durchaus mehr als nur ein Kind betreuen konnten.

Integrationshelfer hatten Aufgaben übernommen, die dem Kernbereich der pädagogischen Tätigkeit zuzuordnen waren und somit den Schulen oblagen.

In einigen Fällen verfehlte die Schulbegleitung die mit ihr verfolgten Ziele.

Nr. 3 Bewirtschaftung von kommunalen Begräbniswäldern - rechtliche Vorgaben nicht beachtet und Wirtschaftlichkeit nicht geprüft

Neben Bestattungen auf konventionellen Friedhöfen bieten auch rheinland-pfälzische Kommunen Bestattungen in sog. Begräbniswäldern an, bei denen die Asche Verstorbener in Urnen im Wurzelbereich von Bäumen, Baumstümpfen oder unter Felsen beigesetzt wird. Eine Querschnittsprüfung zum Betrieb und zur Wirtschaftlichkeit der Begräbniswälder führte im Wesentlichen zu folgenden Feststellungen:

• Soweit private Dritte Leistungen im Zusammenhang mit Bewirtschaftung und Betrieb der Bestattungswälder erbrachten, wurden diese nicht im Wettbewerb vergeben.

• Die mit den Dritten abgeschlossenen Verträge hatten häufig Laufzeiten von mehreren Jahrzehnten. Dies schloss gebotene Wirtschaftlichkeitsüberprüfungen in angemessenen Zeitabständen aus.

• Zum Teil hatten die Privaten Aufgaben übernommen, wie zum Beispiel die Verleihung von Grabnutzungsrechten und den Erlass von Gebührenbescheiden, die Behörden vorbehalten und mangels gesetzlicher Voraussetzungen nicht übertragbar waren.

• Die von den Kommunen erhobenen Gebühren und Entgelte für Nutzungsrechte und für Bestattungen in den Begräbniswäldern waren abweichend von abgabenrechtlichen Vorschriften zumeist nicht kalkuliert worden.

• Durch unzutreffende Buchung der Grabnutzungsentgelte wiesen die Jahresabschlüsse der Gemeinden höhere Deckungsgrade aus, als mit dem Betrieb der Einrichtungen tatsächlich verbunden waren.

• Zusätzlich zu Rechtsverstößen war nicht belegt, dass die Übertragung der Bewirtschaftung von Begräbniswäldern auf Dritte mit Wirtschaftlichkeitsvorteilen verbunden war. Vielmehr zeigten überschlägige Berechnungen, dass Verwaltung und Betrieb durch eigenes Personal mit geringeren Kosten verbunden gewesen wäre.
• Die Aufteilung der aus dem Friedhofsbetrieb resultierenden Einnahmen zwischen Kommune und beauftragtem Dritten war nicht immer sachgerecht.

Nr. 4 Gleitzeit- und Urlaubsguthaben - unzulässige Übertragung in Folgejahre und rechtswidriger Ausgleich durch Entgelt

Im Rahmen der in den Kommunalverwaltungen üblichen gleitenden Arbeitszeit entstehen vielfach Arbeitszeitguthaben, über die die kommunalen Beamten und Beschäftigten innerhalb bestimmter Grenzen durch Zeitausgleich disponieren können.

Abweichend von den dabei geltenden rechtlichen Verpflichtungen, diese Guthaben innerhalb festgelegter Fristen auf ein bestimmtes Maß (Kappungsgrenze) zu reduzieren, wurden die Arbeitszeiten häufig nicht gekappt, sondern dauerhaft weitergeführt. Daraus resultierten zum Teil hohe Arbeitszeitbestände, zum Beispiel im Fall einer kreisfreien Stadt mehr als 28.000 Stunden. Das entsprach der Jahresarbeitszeit von etwa 18 Vollzeitkräften.

Der Kappungsverzicht stand im Widerspruch zu den rechtlichen Regelungen und war sachlich nicht gerechtfertigt. Es bestand das Risiko, dass Zeitguthaben in größerem Umfang durch Arbeits- oder Dienstbefreiung ausgeglichen werden und dadurch der Dienstbetrieb spürbar beeinträchtigt wird. In Einzelfällen kam es zum rechtswidrigen Ausgleich durch Entgeltzahlungen (bis zu 18.000 €), da ein Abbau der Zeiten als nicht mehr möglich erachtet wurde.

Eine vergleichbare Problematik zeigte sich bei nicht in Anspruch genommenem Urlaub. Bei dessen Übertragung wurden die rechtlichen Grenzen nicht beachtet.

Rückstellungen, die für rechtswidrig weitergeführte Arbeitszeitguthaben und übertragenen Urlaub zu bilden waren, belasteten die Ergebnishaushalte unnötig - im Einzelfall mit mehr als 2 Mio. € - und erschwerten so deren Ausgleich. 

Nr. 5 Zweckwidrig verwendete Fraktionsmittel - Rückforderung geboten

Soweit die Gemeinden den im Rat vertretenen Fraktionen Haushaltsmittel für deren Aufgaben zur Verfügung stellen, sind diese im Fall zweckwidriger Verwendung⁴ grundsätzlich zurückzufordern.

Solche Rückforderungen beruhen auf öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen. Dabei können sich die Fraktionen nicht darauf berufen, dass unzulässig verwendete Mittel bereits verbraucht seien. Die bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen zur Einrede der Entreicherung gelten hier nicht.

Eine vermeintlich gutgläubige Mittelverwendung verschafft keinen Vertrauensschutz. Die Fraktionen sind Teilorgane des Gemeinderats. Vertrauensschützende Tatbestände, die üblicherweise im Verhältnis des Staates zu Dritten bestehen, greifen nicht.

Von einer Rückforderung kann auch nicht abgesehen werden, weil dadurch möglicherweise die Arbeitsfähigkeit der Fraktionen beeinträchtigt würde. Die Fraktionen haben keinen Rechtsanspruch auf finanzielle Förderung. Ein nachträglicher Entzug zweckwidrig verwendeter Mittel ist daher hinzunehmen.