Jahresbericht 2013 - Wesentliche Prüfungsergebnisse
Nr. 1 Bestätigung der Landeshaushaltsrechnung 2011
Der Rechnungshof hat bei der stichprobenweisen Prüfung
keine Abweichungen zwischen den in der Haushaltsrechnung 2011 und den Büchern sowie in anderen Nachweisen aufgeführten Beträgen und Angaben festgestellt, die für die Entlastung von Bedeutung sein können,
keine Einnahmen und Ausgaben festgestellt, die nicht belegt waren.
Nr. 2 Abwicklung des Landeshaushalts 2011
Die Haushaltsrechnung 2011 weist Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben von jeweils 21,9 Mrd. € aus. Zum Haushaltsausgleich wurden - wie in den Vorjahren - Kredite aufgenommen, die sich 2011 auf 2,0 Mrd. € netto beliefen.
Die bereinigten Gesamtausgaben stiegen gegenüber dem Vorjahr um 4,3 %.
Die Ausgabereste - brutto - verringerten sich 2011 um 400 Mio. € auf 736 Mio. €. Zur Finanzierung der Ausgabereste wurde ein Einnahmerest bei den Kreditaufnahmen gebildet.
Die Bruttokreditaufnahmen für den Landeshaushalt einschließlich Umschuldungen und für die Landesbetriebe von insgesamt 9,9 Mrd. € hielten sich im Rahmen der Kreditermächtigungen.
Nr. 3 Haushaltslage des Landes und ihre voraussichtliche Entwicklung
- Kreditaufnahmen und Gesamtverschuldung steigen trotz der bislang höchsten Einnahmen des Landes ungebremst weiter -
Die seit Jahren erheblich angespannte Haushaltslage des Landes hat sich 2011 nochmals verschärft:
Das Defizit der laufenden Rechnung erreichte mit 845 Mio. € einen neuen Höchststand.
Zum Ausgleich des Haushalts des Landes und der Landesbetriebe wurden neue Schulden von 2,2 Mrd. € aufgenommen. Dies war die bisher höchste Kreditaufnahme in einem Jahr. Die Gesamtverschuldung stieg auf fast 35 Mrd. €.
Jeder siebte Euro, den das Land im Kernhaushalt ausgegeben hat, wurde über neue Kredite finanziert. Die Pro-Kopf-Verschuldung lag in Rheinland-Pfalz mit 7.274 € um 30 % über dem Durchschnitt der anderen Flächenländer (5.576 €). Die Zinsausgaben des Landes von 254 €/Einwohner überschritten den Durchschnittswert der anderen Flächenländer (204 €/Einwohner) um 24,5 %.
Die verfassungsrechtliche Kreditobergrenze wurde im Haushaltsvollzug 2011 um 589 Mio. € überschritten.
Bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums im Jahr 2016 erwartet die Landesregierung einen Anstieg der Verschuldung auf 41 Mrd. €. Die Gesamtverschuldung des Landes hätte sich damit im Vergleich zu 2002 nahezu verdoppelt.
Nr. 4 Personal und Personalausgaben des Landes
- Haushaltskonsolidierung erfordert eine nachhaltige Verringerung des Personalbestands -
Die in den Haushaltsplänen des Landes ausgewiesenen Stellen haben sich von 1990 bis 2013 - nach Bereinigung um Aufgabenauslagerungen - um mehr als
12.000 erhöht. Hierzu trugen Stellenzuwächse in den Kernbereichen der Landesverwaltung, insbesondere im Schulbereich, bei.
Der Personalhaushalt war nicht hinreichend transparent. Eine wirksame Steuerung und Kontrolle der Personalausgaben waren dadurch erschwert. Aufgrund umfangreicher Auslagerungen von Aufgaben war ein Vergleich der Entwicklung der Personalausgaben und der Personalausstattung nur schwer möglich.
Eine ressortübergreifende Personalbedarfsplanung und ein verbindliches Personalabbaukonzept waren nicht vorhanden.
Aufgaben- und Personalabbau als effektivster Steuerungsansatz für die Senkung der Personalausgaben, fanden noch nicht im gebotenen Umfang statt. Absehbare rückläufige Schülerzahlen lassen im Schulbereich rechnerisch einen erheblich stärkeren Abbau von Lehrerstellen zu, als von der Landesregierung bisher vorgesehen. Bleibt es bei den bisherigen Planungen, müssen die notwendigen Einsparungen in anderen Aufgabenbereichen erbracht werden.
Altersbedingte Personalfluktuationen wurden für den Abbau von Stellen noch nicht hinreichend genutzt. Bei einer Altersgrenze von 65 Jahren werden von 2013 bis 2020 insgesamt über 18.000 Vollzeitstellen frei.
Ein Instrument zur gezielten Unterstützung des Personalabbaus, wie ein ressortübergreifendes Personalüberhangmanagement, war nicht vorhanden.
Nr. 5 Teilung von Versorgungslasten und Festsetzung von Dienst- und Versorgungsbezügen
- Verfahrensmängel und fehlerhafte Zahlungen -
Die Oberfinanzdirektion Koblenz machte Ansprüche des Landes gegen andere Dienstherren auf Teilung von Versorgungslasten nicht immer geltend. Wird in diesen Fällen eine ordnungsgemäße Lastenteilung - auch für die Vergangenheit - sichergestellt, fließen dem Land Einnahmen von hochgerechnet 3 Mio. € zu.
Dienst- und Versorgungsbezüge wurden zum Teil unzutreffend festgesetzt.
Nr. 6 Erbschaft- und Schenkungsteuer
- Optimierungspotenzial nutzen -
Die für die Bearbeitung der Erbschaft- und Schenkungsteuerangelegenheiten zuständigen Finanzämter setzten die Steuer immer noch nicht zeitnah fest. Dies führte für das Land weiterhin zu finanziellen Nachteilen.
Eine einheitliche und wirtschaftliche Aufgabenerledigung war nicht sichergestellt.
Das eingesetzte IT-Verfahren bot keine ausreichende Unterstützung zur zielgerichteten Steuerung der Arbeitsprozesse.
Der Personalbestand in den Erbschaft- und Schenkungsteuerstellen der Finanzämter überstieg den Bedarf. Das Personal kann mit anderen Aufgaben der Steuerverwaltung betraut werden.
Nr. 7 Einkommensteuerfälle mit bedeutenden Einkünften
- Mängel bei der Steuerveranlagung -
Finanzämter setzten bei Steuerpflichtigen mit bedeutenden Einkünften die Steuern um mehr als 4,3 Mio. € zu niedrig und um 0,5 Mio. € zu hoch fest. Zudem klärten sie Besteuerungsgrundlagen von mehr als 4 Mio. € nicht ausreichend auf.
Nr. 8 Abgaben der Spielbanken und deren Verwendung
- Land gibt mehr aus als es einnimmt -
Die Einnahmen des Landes aus der Abgabe der Spielbanken deckten 2010 und 2011 nicht die entsprechenden Ausgaben. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Spielbankgemeinden aufgrund gesetzlicher Vorgaben Zahlungen erhielten, obwohl das Ministerium der Finanzen die Abgaben bei einigen Spielbanken auf Null verringert hatte. Unter Berücksichtigung der Personalausgaben des Landes für die Steueraufsicht beliefen sich die Unterdeckungen 2010 auf über 8 Mio. € und 2011 auf fast 2 Mio. €.
Die gebotene Haushaltstransparenz war nicht gewährleistet. Haushaltsvermerke für die Mittelbewirtschaftung waren nicht eindeutig. Überplanmäßige Ausgaben von mindestens 2,5 Mio. € hätten - die vorherige Einwilligung des Ministeriums der Finanzen vorausgesetzt - der Mitteilung an den Landtag und des Ausweises in der Haushaltsrechnung bedurft.
Durch fehlerhafte Aufteilung der Zahlungen der Spielbanken entgingen dem Land beim Länderfinanzausgleich Einnahmen von 4,5 Mio. €. Nach einer Verringerung der Spielbankabgabe erstattete das Land einer Spielbank 0,7 Mio. € zu viel.
Wäre bei einem Automatenspiel der Bruttospielertrag vollständig der Spielbankabgabe unterworfen worden, hätte das Land von 2003 bis 2011 Mehreinnahmen von insgesamt 5,6 Mio. € erzielen können.
Die zweckentsprechende Verwendung von Leistungen aus dem Landeshaushalt wurde nur unzureichend kontrolliert. Bei Förderungen wurden Verwendungsnachweise nicht vollständig oder nicht zeitnah vorgelegt.
Ein wirtschaftlicher Spielbetrieb ist nicht für alle Standorte der Spielbanken sichergestellt. Tragfähige Konzepte hierzu wurden bisher nicht erarbeitet.
Nr. 9 Organisation und Personalbedarf der Landeskassen
- erheblicher Stellenabbau erforderlich -
Bei den vier Landeskassen kann in erheblichem Umfang Personal abgebaut werden. Kurzfristig können insgesamt 53,5 besetzte Stellen eingespart werden. Dies ist insbesondere durch optimierte Arbeitsabläufe möglich. Durch die Einführung eines neuen einheitlichen Kassenverfahrens werden die Geschäftsprozesse weiter optimiert. Mittelfristig werden dadurch weitere 41 Stellen entbehrlich. Die Personalausgaben können insgesamt um 6,5 Mio. € jährlich verringert werden.
Die Beibehaltung von vier Landeskassen ist angesichts des deutlich verminderten Personalbedarfs nicht zweckmäßig und nicht wirtschaftlich. Bei einer Zusammenlegung aller Landeskassen können zusätzlich 14,5 besetzte Stellen abgebaut und hierdurch Personalkosten von 1,2 Mio. € jährlich eingespart werden.
Nr. 10 Landesbetrieb "Liegenschafts- und Baubetreuung"
- stringentere Regelungen für die Wirtschaftsführung und Neubewertung der Finanzbeziehungen zum Land erforderlich -
Der Landesbetrieb überschritt in mehreren Fällen in seinen Wirtschaftsplänen veranschlagte Ausgabeansätze erheblich. Hierzu trugen auch neue Baumaßnahmen und Mehraufwendungen bei den Bauinvestitionen bei. Nachträge zu den Wirtschaftsplänen waren nicht erstellt worden. Eine zeitnahe Unterrichtung des Landtags unterblieb.
Der Landesbetrieb verschuldet sich zunehmend am Kreditmarkt. Bis 2020 wird die Gesamtverschuldung voraussichtlich auf fast 1 Mrd. € steigen.
Von dem Landesbetrieb erzielte Umsatzerlöse und daraus resultierende Gewinne waren im Wesentlichen nicht auf erwerbswirtschaftliche Betätigungen, sondern auf eine vorteilhafte Gestaltung von Finanzierungsbedingungen zurückzuführen.
Regelungen zur Fachaufsicht und zur baufachlichen Prüfung waren unklar und teilweise nicht schlüssig.
Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vor der Gründung des Landesbetriebs war nicht durchgeführt worden. Eine hinreichende Evaluation fand seitdem nicht statt.
Nr. 11 Dienstsport in der Polizei
- Arbeitszeitgutschriften für nachgewiesene körperliche Mindestfitness nicht geboten -
Polizeivollzugsbeamte erhielten Arbeitszeitgutschriften für den Nachweis der ohnehin zu erfüllenden sportlichen Mindestanforderungen. In den Jahren 2008 bis 2010 entsprachen diese Boni der durchschnittlichen Arbeitszeit von 21 Vollzeitkräften oder Personalkosten von 1,6 Mio. € jährlich.
Die statistischen Erhebungen ließen infolge von methodischen Fehlern keine Aussagen über die tatsächliche Beteiligung am Dienstsport zu.
Nr. 12 Polizeiliche Bußgeldstellen
- deutliche Steigerung der Effizienz möglich -
Bei den Bußgeldstellen der Polizeipräsidien entstanden infolge unzureichend automatisierter Arbeitsabläufe vermeidbare Personalkosten von mehr als 927.000 € jährlich. Außerdem waren die Möglichkeiten zur Verringerung der IT-Betriebskosten und weiterer Sachkosten noch nicht genutzt.
Im Jahr 2010 entfielen auf einen Mitarbeiter der polizeilichen Bußgeldstellen in Rheinland-Pfalz durchschnittlich 2.753 Fälle. Bei der empfohlenen Optimierung der Arbeitsabläufe können künftig pro Jahr 7.500 Fälle bearbeitet werden.
Nr. 13 Landesstraßen
- fehlerhafte Einstufungen, redundante Netzbeziehungen, fortschreitender Substanzverzehr -
Rheinland-Pfalz hat im Vergleich der Flächenländer das zweitdichteste Landesstraßennetz. Die gesetzlichen Anforderungen an die Einstufung von Landesstraßen sind nicht immer erfüllt. In einem untersuchten Teilbereich des Landes trifft dies für 8 % des Straßennetzes zu. Folgen der unzutreffenden Klassifizierung sind vermeidbare Ausgaben des Landes für die Straßenunterhaltung und -instandsetzung.
Darüber hinaus gibt es für Straßenverbindungen alternative Wegeführungen, die für die Verkehrsteilnehmer häufig nur mit geringen oder keinen Umwegen verbunden sind. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob das Landesstraßennetz ausgedünnt werden kann.
Die Bandbreite der allgemeinen Straßenzuweisungen an die Landkreise reichte 2011 von 4.200 € bis zu 7.600 € pro km Streckenlänge der Kreisstraßen bei jährlichen Unterhaltungskosten von durchschnittlich 5.000 €/km. Im Rahmen der notwendigen Neukonzeption des Straßennetzes sollten auch die Bemessung und Verteilung der allgemeinen Straßenzuweisungen überprüft werden.
Nr. 14 Planung eines neuen Rathauses der Stadt Wittlich
- Voraussetzungen für eine Förderung lagen nicht vor -
Die Planungen für den Neubau des Rathauses mit Kosten zwischen 10 Mio. € und 12,5 Mio. € waren unwirtschaftlich und teilweise unzweckmäßig. Neben aufwendigen Bau- und Ausstattungsstandards war eine um 700 m² zu große Nutzfläche vorgesehen.
Ein Bedarf für den Neubau war nicht nachgewiesen. Die Stadtverwaltung ist in einem 1996 für ihre Zwecke errichteten, angemieteten Dienstgebäude angemessen untergebracht.
Nr. 15 Stiftung Villa Musica
- Ausgabenverringerung und Einnahmenverbesserung sind möglich -
Der Wert des Stiftungskapitals verringerte sich inflationsbedingt. Ein Konzept für eine Werterhaltung des Kapitals oder zur weitgehenden Vermeidung von Wertverlusten hatte die Stiftung nicht entwickelt.
Die Möglichkeiten zur Verringerung der Personal- und Raumkosten sowie zur Reduzierung des Zuschussbedarfs für Konzertveranstaltungen waren nicht hinreichend genutzt.
Nr. 16 Staatsanwaltschaften und Amtsgerichte
- Personalabbau bei den Servicediensten möglich -
Beim Einsatz von Servicekräften in Ermittlungsverfahren bei Staatsanwaltschaften sowie in Straf- und Bußgeldverfahren bei Amtsgerichten sind erhebliche Personaleinsparungen möglich. Die von der Justizverwaltung zur Bemessung des Personalbedarfs zugrunde gelegten Bearbeitungszeiten sind zu hoch. Insgesamt sind bei den Staatsanwaltschaften 40 und bei den Amtsgerichten 17,5 besetzte Stellen entbehrlich. Werden diese Stellen abgebaut, lassen sich die Personalkosten um nahezu 4,0 Mio. € jährlich vermindern.
Darüber hinaus können durch Verbesserungen der Arbeitsabläufe und des IT-Einsatzes bei den Servicediensten der Staatsanwaltschaften 25 und der Amtsgerichte 21 besetzte Stellen abgebaut werden. Dadurch lassen sich Personalkosten von weiteren 3,1 Mio. € jährlich einsparen.
Die Zahl der Amtsgerichte in Rheinland-Pfalz ist im Vergleich mit den übrigen Ländern hoch. Aufgrund der geringen Größe der einzelnen Gerichte ist eine gleichmäßige und angemessene Auslastung der Richter und der Servicekräfte nicht sicherzustellen.
Nr. 17 Ausgaben für den Maßregelvollzug
- Budgetvereinbarungen verbesserungsbedürftig -
Dem Land war die Kosten- und Erlösstruktur der Einrichtungsträger im Bereich des Maßregelvollzugs nicht bekannt. Dies trug dazu bei, dass das Land 2004 bis 2010 an die Einrichtungsträger überschlägig insgesamt 12,7 Mio. € zu viel zahlte.
Für 2009 bis 2010 wurden mit den Einrichtungsträgern Globalbudgets von mehr als 51 Mio. € jährlich vereinbart. Welche Kosten durch die Haushaltsmittel des Landes gedeckt und welche Leistungsziele erreicht werden sollten, war nicht festgelegt worden. Regelungen zur Verwendung von Überschüssen fehlten. Verbindliche Vorgaben des Landes zum Personaleinsatz sowie zum Umfang der Sicherheits- und Therapieerfordernisse bestanden nicht.
Für den Jugendmaßregelvollzug gewährte das Land ab dem Jahr 2009 einen nicht nachvollziehbar kalkulierten Sicherungszuschlag von mehr als 805.000 € jährlich.
Leistungen des Landes im Zusammenhang mit dem Maßregelvollzug wurden im Haushaltsplan nicht transparent dargestellt. Das Fachressort übernahm zu Lasten künftiger Jahre ohne haushaltsrechtliche Ermächtigung Verpflichtungen zur Gewährung von Schuldendiensthilfen und zur Finanzierung von Globalbudgets.
Nr. 18 Förder- und Schwerpunktschulen
- Unsachgemäßer Ressourceneinsatz -
Im Schuljahr 2010/2011 waren 229 Schwerpunktschulen eingerichtet, an denen insgesamt 2.985 Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf zusammen mit nicht behinderten Schülern unterrichtet wurden. Neben den Kosten für die Regelschule entstanden für den integrativen Unterricht Personalkosten von mehr als 52 Mio. €.
An den Förderschulen gingen die Schülerzahlen seit dem Schuljahr 2006/2007 um nahezu 11 % zurück. Dies war auch auf den Ausbau der Schwerpunktschulen zurückzuführen. Angemessene Einsparungen an Förderschulen waren nicht festzustellen.
Nicht alle Vorgaben für die Zuweisungen von Förderstunden an Schwerpunktschulen waren sachgerecht. Dies führte in der Praxis zu erheblichen Unterschieden in der Ausstattung der Schwerpunktschulen.
Im Schuljahr 2010/2011 entfielen rechnerisch auf einen Integrationsschüler mit dem Förderschwerpunkt Lernen zusätzliche Personalkosten von 7.500 € bis 150.000 €. Selbst Schwerpunktschulen, an denen keine Integrationsschüler unterrichtet wurden, erhielten Förderstundenzuweisungen.
Die überwiegende Zahl der in Schwerpunktschulen unterrichteten Integrationsschüler war dem Förderschwerpunkt Lernen zugeordnet. Für sie wurden durchschnittlich über 60 % mehr Förderstunden zugewiesen als für vergleichbare Schüler an Förderschulen. Sachliche Gründe waren hierfür nicht ersichtlich.
Ein Konzept für den landesweiten bedarfsgerechten Ausbau der Schwerpunktschulen fehlte noch.
Nr. 19 Weiterbildung an Hochschulen
- Kosten nicht gedeckt -
Teilnehmerbeiträge für Weiterbildungsveranstaltungen der Hochschulen waren nicht kostendeckend.
Abrechnungsverfahren mit Kooperationspartnern waren nicht transparent.
Vertraglich der Fachhochschule Koblenz zustehende Überschüsse aus einem Fernstudiengang von mehr als 1 Mio. € verblieben beim Kooperationspartner.
EU- und steuerrechtliche Aspekte erfordern klarere Vorgaben zur Unterscheidung zwischen hoheitlicher und wirtschaftlicher Tätigkeit der Hochschulen.
Nr. 20 Studierendenwerk Mainz
- Zahlreiche Mängel in der Haushalts- und Wirtschaftsführung -
Die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Studierendenwerks Mainz war verbesserungsbedürftig. Allein infolge des überhöhten Abrufs von Fördermitteln und verzögerter Vertragsabschlüsse entstanden finanzielle Nachteile von 267.000 €.
Bilanzierungsrichtlinien für die Studierendenwerke fehlten. Dadurch waren die Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit der Jahresabschlüsse nicht sichergestellt. Außerdem lagen Richtlinien zur Förderung von Wohnraum für Studierende nicht vor.
Das Studierendenwerk stellte Plätze in einem Wohnheim und einer Kindertagesstätte Dritten zur Verfügung, obwohl die Nachfrage der Studierenden noch nicht befriedigt war.
Die Anmietung einer Studierendenwohnanlage führte im Vergleich zum Erwerb oder Bau zu erheblichen finanziellen Nachteilen.
Förderungen des Landes zugunsten des Studierendenwerks erfolgten ohne Grundlage und waren nicht transparent im Landeshaushalt ausgewiesen.
Nr. 21 Landwirtschaftliches Versuchswesen der Dienstleistungszentren Ländlicher Raum
- hohe Einsparungen realisierbar -
Die Dienstleistungszentren Ländlicher Raum hielten für das landwirtschaftliche Versuchswesen in den Bereichen Pflanzenbau und Pflanzenschutz zu viele Standorte vor. Drei der sieben Standorte sind nicht erforderlich. Die Versuchsflächen können um mehr als 30 % auf 27 ha reduziert werden. Insgesamt 13 besetzte Stellen sind entbehrlich. Die Personalkosten lassen sich um 980.000 € jährlich vermindern. Außerdem können Sachkosten von 120.000 € jährlich und Investitionskosten vermieden werden.
Ein Gesamtkonzept für das landwirtschaftliche Versuchswesen, in dem insbesondere der Bedarf, die Ziele und die Prioritäten für die einzelnen Versuchskategorien beschrieben sein sollten, fehlte. Die Kosten- und Leistungsrechnung war unvollständig und damit zur Planung und Steuerung des Versuchswesens nur eingeschränkt geeignet.
Mehrere Versuchskategorien schlossen 2010 mit hohen Kostenunterdeckungen ab. Nutznießer der Versuchsergebnisse wurden nicht hinreichend an den Kosten beteiligt.
Nr. 22 Landesgartenschauen
- Intransparenz, Interessenverflechtungen und Unregelmäßigkeiten bei Auftragsvergaben -
Die Durchführung von Landesgartenschauen war durch den maßgeblichen Einfluss von Interessenverbänden, personelle Verflechtungen und intransparente Verfahren geprägt. Folge waren u. a. schwere Vergaberechtsverstöße, die zu vermeidbaren Mehrkosten sowie zu überhöhten Förderungen führten:
Bei der Ausschreibung von Bauleistungen wurde der Wettbewerb weitgehend auf Garten- und Landschaftsbauunternehmen aus Rheinland-Pfalz unzulässig eingeschränkt.
Das Verfahren zur Auswahl der Bieter war in weiten Teilen intransparent. Das Auftragsvolumen konzentrierte sich auf wenige Firmen. Allein ein Unternehmen, dessen Gesellschafter Aufsichtsratsvorsitzender der Projektgesellschaft Landesgartenschau Rheinland-Pfalz GmbH war, erhielt bei drei Landesgartenschauen Aufträge mit einem Volumen von 11,4 Mio. €.
Die Landesgartenschaugesellschaften in Trier und Bingen verhandelten vor der Auftragsvergabe mehrfach über Preise und Inhalte der Angebote, obwohl dies unzulässig war. Zum Teil wurde der Zuschlag auf Angebote erteilt, die auszuschließen gewesen wären.
Ausgeschriebene und abgerechnete Leistungen wichen teilweise erheblich voneinander ab. Fehlerhafte Leistungsbeschreibungen und Angebotswertungen hatten Mehrkosten von 240.000 € in Trier und von 86.000 € in Bingen zur Folge.
Die Zeiträume für Planung und Vorbereitung der Landesgartenschauen waren zu kurz bemessen. Bauplanungen waren bei Baubeginn oftmals nicht ausgereift.
Die für die Förderung von Landesgartenschauen vorgesehenen Haushaltsmittel waren im Landeshaushalt nicht transparent dargestellt.